中美环境治理体系和治理能力比较研究

来源:清华大学公共管理学院     2022-05-16 15:40:04

内容概要

《中美环境治理体系和治理能力比较研究》是由芝加哥大学政治学系杨大利教授和清华大学公共管理学院薛澜教授共同负责的2015年度CIDEG重大研究课题。该课题通过对中美环境治理体系和治理能力的几个重要方面——法律体系、组织机构、央地关系(联邦—州政府间关系)、监管能力和监管执行的深入比较,系统梳理了中美环境治理体系的演进过程,全面分析了当前美国环境治理体系的主要特点及在实际运行中的经验教训,重点探讨了新《环保法》实施及环境监管体制改革深化背景下中国在环境治理领域依然存在的问题及面临的挑战,为进一步完善中国环境治理体系、提高环境治理能力提出了改革思路。

主要研究框架

本研究借鉴了“政治-科学-法律”这一分析框架来探讨中美环境治理。首先,政治、科学和法律是环境治理体系形成与发展的三大支柱,缺一不可。政治即利益(和价值)聚合的过程,大多数情况下与立法活动相关联。科学是基于事实、科学程序和专业技术的领域,其主要特征是“理性”“客观”和“专业性”。法律领域往往与独立自主的司法体系相联系,强调公正的裁决和有理有据的司法解释。其次,在环境治理体系演进的不同阶段以及环境监管实施的不同领域和层级,政治、科学和法律的地位与作用应有所区别。美国学者认为,20世纪60~80年代的一系列政治活动构建了当代美国环境治理的基本框架,而当新体系趋于成熟稳定,18政治力量逐渐收缩,法律和科学成为体系运转的基石。目前,虽然政治领域的影响力依然存在,但贯穿美国环境治理三个关键环节——标准制定、颁发许可和监管执法的决定性因素是科学和法律。然而,对中国而言,政治、科学和法律的理想关系格局究竟怎样?且应如何实现?鉴于中美两国在政治文化传统和经济社会发展阶段方面的显著差异,美国学者所提出的“少一点政治,多一些科学和法律”,是否也是中国环境治理体系转型的理想方向?对中国环境治理而言,政治力量应在何时、以何种形式收缩?或者,并不存在政治力量的全面收缩?美国环境治理目前所遇到的很多问题,其解决是否不仅有赖于科学和法律手段的提升,也有赖于美国政治的进一步发展?本研究聚焦环境治理的不同领域,对上述问题进行了具体分析。

主要研究内容

本报告对中美环境治理体系和治理能力的比较主要涉及5个专题:

专题一“中美环境治理法律体系比较”回顾了中美环保法律体系的发展过程,梳理了两国与环境治理相关的重要法律,并分析了中美环保法律体系存在的突出问题。就美国而言,其法律条文设计的缺陷主要表现在三个方面:第一,由高涨的环保运动所推动的环境立法,为了充分回应公众诉求而设置了过高的环保目标,这些目标至今仍难以实现。第二,随着时间推移,共和党和民主党在环境监管问题上的政治分歧日趋严重。政治共识的缺乏,阻碍了立法活动。新的法律难以出台,环境部门只能不断以现有条文勉强应对新的挑战,导致问题丛生。第三,美国环境监管体系建立在所谓的“合作联邦主义(cooperative federalism)”基础之上,因此环境法总是成为多层级政府之间的矛盾来源。现实中,各州对联邦法律的支持程度并不一致,最高法院对环境案例的判决总是举棋不定,不知该倾向地方还是倾向联邦。近年来,由于政治分化(political polarization),地方的反弹(pushback)趋势也更加明显。就中国而言,史上最严《环保法》仍有许多不足。且根据美国环境立法的经验和教训,完善中国环保法律体系应避免设置过高目标,使法律条文与法律实践相脱节,还应使法律规定对企业形成正向激励,令其自觉履行控污责任,并积19极致力于环保技术创新。

专题二“中美环境治理组织机构比较”勾勒了中美环境治理组织体系的全景,描述了各层级主要环境部门的权责划分与相互关系,并从“九龙治水”“迟来者MEP” “条块分割”三个角度分析了目前中国环境治理机构设置存在的问题。首先,环境保护主管部门与其他相关部门的权责界定不合理,各部门在履职过程中缺乏有效协调机制。其次,作为一名“迟来者”,环保部所拥有的政治资源和行政资源相当有限,并不真正拥有统合相关部门的权力。再次,环境部门与中国其他政府机构一样嵌入在“中央-地方”的“条块”关系之中,存在超长的组织链条是环境治理机构设置的显著特点。“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”旨在缩短环境监测监察这一职能相对独立的领域中的管理链条,强化上级政府对基层政府的系统监控,其有效性还有待时间检验。

专题三中美中央(联邦)-地方(州/地方)政府间关系比较在回顾美国环境治理体系从“由州驱动”到“联邦驱动”再到“非集权化”的发展历程的基础上,分析了各阶段推动联邦和州环境治理权责变化的动因,同时,在分析中国“地方化”环境治理体系的成因及主要特点的基础上,探讨了当前环境监管体制改革“强化中央控制”的具体举措与现实挑战。综合考虑制度成本、信息成本和政府监管的整体收益,中国环境监管体制实行“属地管理”似乎是更优的选择。然而,分权程度越高,就越需要强化中央对地方的有效控制。首先,缩短管理链条,最大限度减少信息成本。“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”等一系列改革对部门间的权责划分及分工协作提出了更高要求,而各基层部门在履职过程中能否真正实现良性合作与互动,还有待时间检验。其次,探索建立跨区域环保机构,尝试以较小的制度成本解决环境治理体系中普遍存在的职能分散、管理分散以及协作困难等问题。然而,如何以联合执法等切实有效的行动机制替代召开会议等传统合作形式,仍有待进一步探索。再次,确保中央与地方在环境保护方面的激励相容,进而保证“经济社会发展与环境保护相协调”的国家意志得以有效实现。过去几十年中央政府在政治和经济领域对地方政府的大量放权,已使人事控制权成为中央约束地方的最后一张王牌,因此,如何打好这张牌,对引导地方政府的行为转变十分关键。

专题四中美环境部门监管能力比较”着重对中美环境治理的经费及人员总量、2021结构和变化趋势进行了对比分析。在环保经费方面,近些年,美国用于环境保护的费用大约始终保持在GDP的2%左右。但是,就政府支出而言,联邦和州环保机构同时面临着经费缩减的挑战。不断增加的监管职能和不断缩减的监管资源,在一定程度上损害了EPA的执行能力,也影响到了联邦政府对各州环境项目的资助。而在联邦削减拨款的同时,很多州也在削减自身的机构和项目支出,这些州的环保经费由此更为紧张。面对经费缩减的压力,各州采取了不同的应对措施。就中国而言,如果按照美国及OECD的PAC(Pollution Abatement and Control expenditures)统计口径计算,目前中国还没有达到上世纪末OECD国家环保投入的一般水平。就政府支出而言,近些年,中国环境保护财政支出稳步增长,但依然存在地方政府的节能环保支出过于依赖中央转移支付,节能环保中央财政支出结构不合理,环保部部门支出规模不合理等问题。在环境公务人员方面,与美国相比,中国环境公务人员规模偏小且结构失衡。同时,僵化的人力资源配置机制在一定程度上使人手不足问题更为恶化。因此,与经费问题相比,目前中国环境治理所面临的人力资源问题可能更为严重。 

专题五中美环境监管执行比较”总结了美国环境治理在监管执行中的经验与教训,分析了中国环境治理在监管执行中的主要问题及成因,并着重讨论了随着环境治理形势变化,中美在应对“环境竞次”“监管俘获”“小型分散污染源”这三个监管难题时所采取的举措与所进行的创新。在美国的环境监管执行中,环保法律条文与法律实践之间的脱节有“消极(negative slippage)”和“积极(positive slippage)”之分。两者的区别在于,前者是对法律政策目标的偏离,而后者是通过采取立法者意料之外的方式来实现目标,因而可称作“创意执行(creative implementation)”,其达到的效果也可称作“创意合规(creative compliance)”。这种创意执行既体现在EPA的标准制定过程中,也体现在各级环保机构的监管执法过程中。就中国而言,如何获取监管者本身对于法令和规则的服从,是一个更为巨大的挑战。而长期以来监管者未能有效执行法令的原因则包括环境部门的能力有限,监管部门具有多重目标,监管执法面对着严重的代理人监控问题等。

主要政策建议  

本课题的研究成果包括项目总报告和英文论文集两部分。通过上述研究,项目组就如何借鉴美国经验,进一步完善中国环境治理体系提出如下建议:

第一,健全环境监管体制,增强环境监管工作的透明性。透明性是美国环境治理的首要特征。美国环境部门在标准制定过程中的所有文件和信息、所有相关科学和工程研究都需向社会公开;任一许可证的申请需全程公开,且申请者的所有相关信息应有据可查;经法官或听证官员许可,公众可查询任一监管执法的具体情况;所有环境案件的审判工作需向社会公开。同样地,对中国而言,加强环境监管工作的透明性不仅仅是使公众更容易获取环境信息,更重要的是实现整个监管流程的公开、透明。

第二,完善环境信息系统,提高全国污染源信息的准确性与完整性。随着监管职能的增加和监管范围的扩大,传统手段已越来越无法满足环境部门的履职需要。由此,EPA制定了“下一代合规”战略,希望通过采用更先进的污染物排放监测技术与更完备的环境信息系统,进一步提高整个国家的环境法合规率。就中国而言,要使污染物总量控制等一系列监管机制得以有效运行,需进一步完善环境信息系统,尽快获得完整、可靠的基础环境数据。目前,做好第二次全国污染源普查工作是重中之重。这次普查应明确目标,优化方案,确保获得的数据能为排放量核定、减排考核以及排污收费等一系列工作提供充分的信息支持。

第三,赋予环保部统筹中央环保专项资金的权力,以此强化环保部在全国环境事务管理中的权威性。专项资金在环保投入中占有重要地位。我国中央财政环境保护专项资金是中央政府环境保护投入的主要渠道。目前,我国与环保相关的财政专项资金名目繁多,涉及的管理部门包括财政部、发改委、环保部和住建部等。各种资金缺乏有效整合,难以形成合力,同时缺乏科学监督,难以保证投资实效。由美国经验可知,EPA“代管”着联邦政府对州和地方环保机构的大部分项目拨款。而对这部分项目资金的管理,无疑增加了EPA在全国环境事务管理中的权威性。因此,建议整合现有专项资金,将其纳入由环保部建立的“中央环境保护专项资金”账户。具体而言,环保部按环保项目需求向财政部提出年度预算建议,财政部按预算程序22将资金拨入环保部“中央环境保护专项资金”账户,由环保部负责资金的管理、下达以及对资金使用情况的监督,对于未能完成环保目标的地区或单位,环保部有权收回或暂停下一年度的专项资金。



中美治理环境报告.pdf


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